namtaru

Концепция бесплатной юридической помощи: правовые начала

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ 1993 г. Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально ориентированная экономика, целью которой выступает удовлетворение потребностей человека в материальных и духовных благах, социальное развитие становятся приоритетом государственного строительства страны в ближайшей перспективе. Гарантии социальной защиты граждан находятся в сфере этих приоритетов, что находит отражение в законодательстве, развивающем положения Основного Закона.

Следует учесть, что помимо основных социальных гарантий в соответствии со статьей 48 Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Как отмечает Г.Н. Банников, "квалифицированная юридическая помощь положительно влияет на формирование правосознания и повышение правовой культуры населения, которые в настоящее время не в полной мере отвечают потребностям рыночной экономики, всесторонней демократизации общественных процессов".

При этом положения названной статьи Конституции РФ (напомним, принятой еще в 1993 г.) предусматривали отсылочную норму, устанавливающую, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Поэтому в целом перспективный характер данной конституционной нормы долго оставался без реализации и наконец нашел свое отражение в Федеральном законе от 21.11.2011 N 324-ФЗ "Обесплатной юридической помощи в Российской Федерации" (далее - Закон о БЮП, Закон).

Большой подготовительной работе по разработке указанного нормативного акта, кроме всего прочего, способствовали ряд принципиальных обстоятельств, определяющих развитие в России демократических прав и свобод. Предварительно стоит также сказать, что значимость решения вопросов организации бесплатной юридической помощи была также воспринята на уровне ООН. В частности, в рамках проводимого 27.08 - 07.09.1990 восьмого Конгресса по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечалась необходимость правительствам обеспечить во взаимодействии с профессиональными объединениями юристов предоставление достаточных финансовых и иных средств для оказания юридических услуг бедным. Кроме того, на важность обеспечения эффективного доступа беднейших слоев населения к юридической помощи, упростив процедуры ее предоставления, обращал внимание и Комитет министров Совета Европы в Рекомендациях от 08.01.1993 N R (93) 1 "Об эффективном доступе к закону и правосудию для беднейших слоев населения".

Юристы, о которых говорится в Основных принципах ООН, предоставляют юридическую помощь на профессиональной основе. Это значит, что все они, без исключения:
- допущены к этой деятельности по единым правилам;
- должны быть независимыми;
- обязаны соблюдать стандарты юридической профессии и кодекс профессиональной этики.
Эти требования ООН не распространяются на лиц, которые занимаются оказанием юридической помощи:
- эпизодически (например, в суде представителем лица выступает его родственник или приятель, в Конституционном Суде интересы стороны представляет ученый);
- на общественных началах (например, правозащитные или профсоюзные организации на безвозмездной основе);
- в процессе обучения профессии.
Такая деятельность не относится к профессиональной деятельности юриста по оказанию на экономической основе юридической помощи неограниченному кругу лиц.

В целом обеспечение доступа к юридической помощи нашло свою реализацию в нормах Закона о БЮП.
Концептуальная идея Закона заключается в создании правовых условий для формирования в Российской Федерации эффективной государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным категориям граждан.
Целями Закона о БЮП являются (ст. 2):
- создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно;
- формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства;
- создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.
Говоря о развитии законодательства в рассматриваемой сфере, стоит отметить, что право на бесплатную юридическую помощь предусматривают и ряд других законов, в частности УПК РФ от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ст. 16), Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (ст. 10), Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (ст. 22), Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (ст. 8), Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (ст. 26), Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (ст. 12), Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ст. 7), Федеральный закон от 30.12.2006 N 284-ФЗ "О социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу в воинских формированиях Российской Федерации, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих формированиях" (ст. 3). Таким образом, на сегодняшний день в законодательстве представлен достаточно широкий перечень нормативных актов, закрепляющих право на бесплатную юридическую помощь в отдельных случаях и некоторым категориям граждан.

Надо сказать, что бесплатная юридическая помощь, безусловно, предполагает организацию ее оказания с использованием государственных и частных ресурсов, что в целом нашло отражение и в нормах Закона о БЮП.
Рассуждая в этом контексте, более верным представляется ее рассмотрение в качестве частно-публичной юридической помощи, которая характеризуется двойственной природой: с одной стороны, она оказывается на договорных началах, с другой - связана с особыми, публичными по своей природе, обязательствами, возлагаемыми на субъекта оказания, при которых он не свободен в выборе контрагента (юридическая помощь задержанному, подозреваемому, обвиняемому в порядке назначения, бесплатная юридическая помощь).

Попутно стоит отметить, что построение системы бесплатной юридической помощи исключительно на государственной основе представляется мало эффективным, поскольку решение проблемы правовой защиты населения возможно в комплексном варианте, с привлечением всех общественных институтов. Поэтому вполне оправданно предоставление юридической помощи как на государственном, так и негосударственном уровне, в том числе на общественных началах. Собственно, подобное видение организации правозащитной деятельности нашло отражение непосредственно в законе, где наряду с государственной системой в рамках решения задач правовой помощи представлена и негосударственная система в виде юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи.

Участники системы оказания юридической помощи

В соответствии с пунктом 1 ст. 15 Закона о БЮП участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро.
В свою очередь, участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи согласно статье 22 Закона о БЮП являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.
Возможность создания негосударственной системы помощи предусматривается с помощью финансирования некоммерческих организаций - таких, например, как Ассоциация юристов России (АЮР). При этом современное представление о способах и формах оказания юридической помощи значительно расширяет традиционные рамки, и такая помощь оказывается малоимущим гражданам в общественных приемных, центрах, создаваемых при Ассоциации юристов России, правозащитными и другими общественными организациями, в приемных политических партий и т.д.

Опыт центральных регионов показывает активную деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи на муниципальном уровне. Так, в муниципальных образованиях Московской области бесплатную юридическую помощь оказывают: адвокаты; сотрудники юридических служб администрации, общественных приемных губернатора Московской области и полпреда Президента РФ в ЦФО, общественных организаций и политических партий. Кроме того, как отмечают в литературе, Уполномоченный по правам человека в Московской области тоже вносит свой вклад в оказание бесплатной юридической помощи населению.

Состав бесплатной юридической помощи

В порядке определения состава юридической помощи, предлагаемой к оказанию на бесплатной основе, стоит обратить внимание на ряд содержательных ее особенностей, выделяемых в современной юридической литературе.
Надо, прежде всего, указать еще раз на то, что юридическая помощь является конституционным правом, содержательное раскрытие которого представляется в нескольких аспектах. Так, Р.Г. Мельниченко, рассматривая содержание конституционного права на юридическую помощь, выделяет три ее вида:
- юридическая помощь при формировании правового сознания (правовой культуры);
- юридическая помощь при обеспечении прав и свобод;
- юридическая помощь при защите прав и свобод.

Каждая из упомянутых сфер юридической помощи имеет свои особенности по порядку оказания, субъектам, ее оказывающим и получающим такую помощь. Но и в том и другом случае юридическая помощь при защите прав и свобод является основной и предполагаемой к оказанию в порядке исполнения Закона о БЮП.
Профилактический характер юридический помощи позволяет выделить в ней два уровня: первичный и вторичный. Если задачей первичной профилактической юридической помощи является предупреждение проблемных правовых ситуаций, то вторичная профилактическая юридическая помощь преследует цель выявить проблемную ситуацию на раннем этапе ее развития, облегчить степень ее негативного влияния.

Юридическое консультирование рассматривается также как форма юридической помощи, но представляющая собой процесс взаимодействия субъекта оказания и субъекта получения по поводу проблемной правовой ситуации с целью выявления возможных правовых путей ее решения и их последствий, уяснения путей и способов реализации выбранного решения.

Законом (ст. 6) определены виды бесплатной юридической помощи, заключающиеся в правовом консультировании в устной и письменной форме; составлении заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; представлении интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях. При этом случаи и порядок представления интересов определяются Законом о БЮП, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Следует учесть, что законодатель называет только основной перечень видов юридической помощи, который остается открытым, поскольку такая помощь может оказываться в иных не запрещенных законодательством видах.
Общее правило Закона определяет, что все виды бесплатной юридической помощи могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование. Исключение из общей нормы могут составлять положения иных федеральных законов, в том числе касающиеся установления дополнительных квалификационных требований к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях (ст. 8 Закона).

Категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь

Круг лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, определен статьей 20 Закона. Стоит отметить, что ранее в целях обеспечения доступности бесплатной юридической помощи предлагалось на законодательном уровне расширить перечень категорий лиц, имеющих право на получение указанной помощи, дополнив его безработными; сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей; многодетными семьями; инвалидами III группы; ветеранами боевых действий; гражданами, пострадавшими от политических репрессий, воздействия радиации; лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

В определенной мере данные пожелания учтены законодателем, и в состав лиц, имеющих право на получение всех видов бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, отнесены следующие категории граждан:
- граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума (далее - малоимущие граждане);
- инвалиды I и II групп;
- ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;
- дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей;
- граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов";
- несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве);
- граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании";
- граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;
- граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с иными федеральными законами и законами субъектов РФ.
Представляется необходимым обратить внимание на некоторые аспекты получения юридической помощи отдельными из перечисленных выше категорий граждан.
На основании пункта 4 ч. 1 ст. 20 Закона о БЮП право на получение всех видов бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы имеют дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей.
Следует внести некоторую ясность в практическое применение данной нормы. Учитывая, что пункт 4 ч. 1 ст. 20 Закона раскрывает понятие "представитель ребенка", есть основания полагать, что при обращении, допустим, попечителя ребенка-сироты по вопросам, связанным с защитой прав ребенка и охраны его законных интересов, бесплатная юридическая помощь такому представителю должна быть оказана. Естественно, что в этом случае представитель не рассматривается в качестве непосредственного получателя юридической помощи, поскольку передаваемая ему информация юридического характера направлена в конечном счете на защиту несовершеннолетнего.
Стоит заметить, что категории лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, ограничиваются, как правило, российскими гражданами, поскольку Закон в своих положениях умалчивает об иностранцах и лицах без гражданства. Непосредственно Закон оговаривает оказание юридической помощи бесплатно, если это предусмотрено федеральными законами и международными договорами Российской Федерации (п. 2 ст. 1 Закона).
Соответственно, исключением для указанных категорий лиц являются только, пожалуй, случаи уголовного преследования, т.е. если лицо является подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу или выступает ответчиком по гражданскому делу и его местонахождение неизвестно, либо это несовершеннолетний, содержащийся в учреждении системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, либо лицо поступило на военную службу по контракту (по ограниченному кругу вопросов).
В связи с этим надо принять во внимание и своевременно высказанное мнение об активности миграционной политики нашей страны, когда иностранные граждане все чаще и чаще прибывают в Россию и вступают в правоотношения (трудовые, семейные, авторские, гражданско-правовые и т.д.). Тем самым закрепляется, хотя и не явно, политика "двойных стандартов" в отношении российских коренных граждан и переселенцев, в первую очередь нуждающихся в поддержке и защите со стороны государства.

Государственные юридические бюро

В ряде стран в рамках реформы системы оказания бесплатной юридической помощи фактически произошло разделение на государственную и негосударственную составляющую в ее организации. Однако некоторые государства воспользовались государственной моделью.
Созданными в порядке эксперимента (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22.08.2005 N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам") государственными юридическими бюро (федеральными государственными учреждениями) соответствующим категориям граждан юридическая помощь оказывалась бесплатно. Причем такую помощь (т.е. оказываемую в государственных юридических бюро), по мнению В.Ю. Панченко, нельзя назвать безвозмездной.

С этим, полагаем, следует согласиться, поскольку в рамках последовательно издававшихся Правительством РФ Постановлений от 03.03.2008 N 135 (Постановление Правительства РФ от 03.03.2008 N 135 "О государственных юридических бюро") и от 25.12.2008 N 1029 (Постановление Правительства РФ от 25.12.2008 N 1029 "О государственных юридических бюро") предусматривалось оказание гражданам бесплатной юридической помощи с конкретными размерами расходов, в том числе на штат специалистов федеральных государственных учреждений.

Попутно отметим, что действия законодателя в целом также решили проблему конституционности правовой основы создания государственных юридических бюро. В литературе справедливо указано: эксперимент по созданию юридических бюро и порядок их организации определяется постановлением, в то время как Конституция РФ указывает, что случаи оказания юридической помощи бесплатно должны быть определены законом.

Статистика отмечает достаточно положительные показатели деятельности бюро по оказанию различных видов юридической помощи малоимущим категориям населения, основной контингент которых составляют пенсионеры, безработные, инвалиды, работники бюджетной сферы.

Примечание. В целом деятельность государственных юридических бюро была признана успешной и в свое время была учтена при разработке концепции федерального законопроекта "О государственной системе бесплатной юридической помощи в Российской Федерации", разработанного Минюстом России по поручению Президента РФ и внесенного в 2010 г. в Правительство РФ.

Можно привести и конкретные цифры практики обращения в государственные бюро Московской области за предоставлением юридической помощи в 2009 г. В этот период в госюрбюро обратились 1722 человека из 65 муниципальных образований. Помощь оказана 1411 заявителям, 311 было отказано, в основном по причине отсутствия каких-либо документов, подтверждающих их личность и статус.
Государственные юридические бюро оказывают все предусмотренные законом виды бесплатной юридической помощи и могут быть только юридическими лицами, созданными в форме казенных учреждений субъектов РФ (п. п. 3 и 4 ст. 17 Закона).
Персонал государственных юридических бюро пытается достаточно активно осуществлять свои функции, что наглядно демонстрируется в некоторых крупных городах. Так, сотрудники ФГУ "Государственное юридическое бюро по Свердловской области" оказывают бесплатную юридическую помощь малоимущим гражданам в трех городах: Екатеринбурге, Нижнем Тагиле, Каменск-Уральском, ведут прием граждан в общественной приемной Председателя Правительства РФ, а также на выездных приемах.

Тем не менее количественный аспект деятельности юридических бюро уходит в плоскость их качественной составляющей, которую в немалой степени обеспечивает квалификация сотрудников. Как указано выше, единственным квалификационным требованием сотрудника такого учреждения (нашедшим закрепление в Законе) является только наличие высшего юридического образования.
Впрочем, и ранее (т.е. еще до принятия Закона о БЮП) высказывались сомнения относительно квалифицированности оказываемой юридической помощи, поскольку, за исключением высшего юридического образования, каких-либо требований к сотрудникам госбюро не предъявляется.

Вполне понятно, что на практике, возможно, не в подавляющем числе случаев, гражданам приходится испытывать на себе некоторые недостатки юридической работы. Тем не менее это не мешает иногда указывать на организационные проблемы в системе оказания бесплатной юридической помощи. И в этом аспекте специалисты предлагают некоторые коррективы в использовании финансовых ресурсов: от перераспределения видовой нагрузки юридической помощи более сложного характера в пользу адвокатуры, до выступления юридических бюро в качестве государственных агентов этих денежных средств.
В связи с этим в известной степени можно поддержать точку зрения Ю.С. Пилипенко, полагающего возможным в системе финансирования бесплатной юридической помощи госбюро выступать в качестве первичных получателей средств, выделяемых из федерального бюджета, и организаторами оказания правовой помощи, привлекая к этой работе адвокатов. Одновременно выделяя частично денежные средства на организацию бесплатной адвокатуры, госбюро могли бы выполнять контрольно-надзорные функции.

В частности, госбюро могут учреждаться для выявления малоимущих, проверки обоснованности обращений граждан, заключения соответствующих соглашений с адвокатами, проверки исполнения адвокатами соглашений, ведения статистики, контроля за своевременной и полноценной компенсацией адвокатам расходов и других организационных и контрольно-надзорных функций.

Примечателен в этом вопросе опыт некоторых стран. Так, в Финляндии действует 65 государственных бюро, в которых работают юридические помощники, а за соблюдением ими профессиональной этики следит Союз адвокатов.
В Нидерландах 30 бюро выступают в роли диспетчеров, оказывая помощь лишь по самым простым юридическим вопросам. Их задача в другом: они определяют, является ли вопрос обратившегося юридическим и вправе ли он претендовать на льготы. Если да, то его направляют по адресу: к адвокату, нотариусу, прокурору и проч.

В Англии и Уэльсе существует Комиссия по юридической помощи с 15 филиалами как вневедомственный государственный орган. Она рассматривает заявления граждан по оплате юридической помощи, претензии к качеству такой помощи и заключает контракты с адвокатскими образованиями.

В 1995 г. в Израиле при Министерстве юстиции создано Бюро государственного защитника, работники которого являются государственными служащими и получают зарплату из госбюджета. При этом, однако, данная система предполагает, что Бюро может заключать соглашения с адвокатами для защиты малоимущих.

Итак, система государственного участия в защите малообеспеченных слоев населения практикуется в ряде государств. В частности, государство организует сеть специализированных учреждений для оказания юридической помощи малоимущим по территориальному признаку с полным финансированием оплаты труда сотрудников таких учреждений. При этом и функции (т.е. ориентация) юридической помощи в учреждениях могут быть различными, что определяет и квалификацию их сотрудников. Например, требования к уровню квалификации консультанта могут быть значительно ниже, чем к лицу, намеревающемуся представлять интересы гражданина в суде. Причем в размежевании статуса участника оказания юридической помощи нередко берется именно образовательный ценз. Так, в Нидерландах к работе в так называемых "окнах юридической помощи" часто привлекаются лица, чье юридическое образование недостаточно для получения статуса адвоката (уровень бакалавра).
Можно предположить, что специалисты адвокатуры изначально имеют более высокую квалификацию, подтвержденную сдачей квалификационного экзамена, перед другими представителями юридической профессии. Однако такой вроде бы на первый взгляд бесспорный факт не всегда подтверждается на практике. Например, согласно исследованию, проведенному в Англии в рамках пилотного проекта Комиссии по юридическим услугам, качество работы штатных юристов зачастую оказывалось выше, чем у адвокатов.

В связи с вышеизложенным считаем, что вряд ли возможно проводить подобные сопоставления в российских условиях, с учетом того что адвокатские образования формируются из наиболее профессиональных кадров, статус которых подтверждается в особом порядке.

Адвокатура

Еще до принятия Закона о БЮП в адвокатской среде неоднократно высказывались соображения относительно соотношения роли юридических бюро и адвокатов в системе бесплатной юридической помощи. Вполне понятно, что объективная оценка рассматриваемого вопроса сводилась к широкому предоставлению элементов этой системы, и впоследствии данный взгляд получил непосредственное закрепление в законодательстве. Как справедливо полагает М.Н. Махиборода, "юридические бюро могут быть только частью единой государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Другими составляющими этой системы должны стать адвокаты и органы государственной власти субъектов РФ".

В связи с этим стоит обратить внимание на роль адвокатуры в деле оказания бесплатной юридической помощи.
Адвокатура была учреждена Судебными уставами 1864 г. в результате реформы Александра II (вторая половина XIX в.). Исторически адвокатура с момента ее организации в 1866 г. включена в систему бесплатной юридической помощи, предоставляемой беднейшим слоям населения.

Однако, как показала практика, наряду с традиционными адвокатскими коллегиями легитимность своей деятельности получали и иные формы, в том числе индивидуальные, адвокатских образований (бюро, кабинеты, индивидуально практикующие адвокаты), что значительно расширило представление о системе юридической помощи в России. Как отмечает А.И. Бугаренко, "достаточно быстро сформировался еще один слой юридических помощников населению, которые действовали параллельно адвокатуре".

Безусловно, что адвокатура рассматривается как неотъемлемый элемент гражданского общества, что наглядно отражается на востребованности данного института в системе юридической помощи. В частности, интерес вызывает соотношение бесплатной и субсидируемой юридической помощи в общем объеме средств на ее оказание, которое свидетельствует в пользу деятельности адвокатуры в данной системе. Как указывает Г.К. Шаров, в рамках предоставления юридической помощи малоимущим категориям граждан адвокатскими образованиями ежегодно выполняется около 750 тыс. поручений на оказание юридической помощи бесплатно, включая защиту по назначению, которую осуществляют около 30 тыс. адвокатов. Представляется, что показанные цифры достаточно красноречиво говорят о ведущей роли адвокатуры в выполнении социально значимой функции правовой защиты граждан. Адвокаты участвуют в функционировании государственной системы бесплатной юридической помощи, координируемой адвокатской палатой субъекта РФ. При этом адвокаты оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь на основании соглашения об оказании юридической помощи (ст. 18 Закона о БЮП).

Однако новые подходы к организации оказания бесплатной юридической помощи в контексте норм Закона о БЮП в новых условиях существенно изменяют место и роль адвокатуры. Как следует из ч. 1 ст. 17 Закона о БЮП, для обеспечения функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи, а также для оказания гражданам бесплатной юридической помощи в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут привлекаться к участию в государственной системе бесплатной юридической помощи адвокаты.
Собственно, подобное положение изначально содержал п. 2 ст. 16 проекта Закона, и в целом он сохраняет свое действие без существенной утраты смысла. Как справедливо отмечается, адвокатура освобождается от государственной "повинности" в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам по неуголовным делам, а ее взаимоотношениям с государством в этой области придается партнерский характер.

Некоммерческий характер деятельности адвокатуры отмечается и в современных правовых исследованиях. При рассмотрении условий оказания юридической помощи на бесплатной основе выделяют несколько моделей, среди которых отдельно выделяется модель pro bono, когда юрист или юридическая компания берет на себя обязательство определенное количество часов в год оказывать бесплатную юридическую помощь.

В целом подобного опыта, взятого из западной юридической практики в рамках исполнения норм-самообязательств, придерживается и российское юридическое сообщество. Так, члены Ассоциации юристов России, подписывая Меморандум "О социальной ответственности российского юриста", принимают на себя обязательство бесплатного оказания юридической помощи, в котором юрист как волонтер в порядке благотворительной деятельности оказывает юридическую помощь определенное количество часов. Отмеченные обязательства, добровольно принимаемые на себя членами адвокатского сообщества, подтверждают этические основы адвокатуры.

Для того чтобы права и свободы могли эффективно осуществляться, необходимо наличие действенного механизма гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, "устойчивого к всевозможным нарушениям и негативным внутригосударственным воздействиям".

Не секрет, что большинство проблем, с которыми обращаются граждане, связаны с жалобами на действующую власть, и эффективное решение подобных проблем во многом будет определяться независимостью лиц, их решающих. Более последовательная позиция в части соответствия сложности решаемых вопросов квалификации лиц, оказывающих юридическую помощь, представлена, в частности, в Нидерландах. В рамках юридической помощи выделяют первичную юридическую помощь, охватывающую превентивные и разъяснительные меры, и вторичную помощь, при которой необходимо решение сложных юридических вопросов (представительство в судах), что составляет компетенцию частнопрактикующих адвокатов.

Как представляется, обеспечение независимости (прежде всего от государства) структур, оказывающих юридическую помощь населению, является одной из ключевых проблем в организации их деятельности. Естественно, что эта независимость не должна сводиться к полной изоляции от институтов публичной администрации, но строится таким образом, чтобы обеспечивать разрешение проблем, возникающих на стыке публичных и частных интересов.

Нотариат

В действующем законодательстве появление нотариата как структуры, участвующей в оказании бесплатной юридической помощи, впервые стало возможным только в рамках Закона о БЮП. В соответствии со статьей 19 Закона нотариусы действуют в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи и оказывают ее гражданам, обратившимся за совершением нотариальных действий. Соответственно перечень нотариальных действий определяется в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993. N 4462-1)), определивших конкретные функции нотариусов.

Вполне очевидно, что нотариус при принятии решения о совершении конкретного нотариального действия проделывает значительный комплекс мер